为贯彻落实《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔２０１５〕４５号），进一步推动全省农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，促进现代农业和普惠金融加快发展，慎重稳妥推进农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点工作，根据国家有关要求，结合我省实际，特制定本实施方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入落实国家和省关于推进农村金融改革的决策部署，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，围绕现代农业转型升级发展大局，通过加快试点县（市、区）农村土地确权登记颁证进度，建立健全农村土地流转平台、抵押物价值评估体系、抵押贷款风险缓释及补偿机制，优化农村信用环境等举措，推动以“两权”为核心抵押物的农村金融创新，提高县域金融机构开办“两权”抵押贷款业务的积极性，增强农业经营主体的融资能力，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，促进新型农业经营主体加快发展，释放农村活力，实现农业增效、农村发展和农民增收的目标。

（二）基本原则。

一是依法依规。开展“两权”抵押贷款试点工作必须在相应的法律、法规、规章、政策允许的框架内推进。要加强土地确权登记颁证、流转交易、抵押物价值评估、抵押物处置等环节的制度建设，逐步实现规范化管理，坚决制止和纠正土地流转、抵押融资等过程中的各种违法违规行为，确保既维护金融机构利益，又不损害农民合法权益，更不改变土地性质及用途，不制约农业综合生产力的提升。

二是自主自愿。“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。金融机构在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。

三是稳妥推进。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。充分调动和激发各金融机构及各类农业经营主体参与“两权”抵押贷款试点的积极性和创造性。

四是风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。充分发挥省、市及试点县三级地方政府的主导作用，注重土地政策、财税政策、货币信贷政策、监管政策等的协调配合，通过完善试点县（市、区）确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作平稳顺利实施。

二、主要目标

力争到２０１６年底前，全省更多的试点县（市、区）完成农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证工作，实现对通过流转取得的农村承包土地的经营权颁证。各试点县（市、区）全部建立和完善多级联网的农村土地产权交易平台，建立比较完善的“两权”抵押、流转、评估、抵押物处置、风险补偿及缓释等环节的融资配套政策与中介服务体系。形成比较完善的“两权”抵押贷款管理机制。各金融机构创新一批以“两权”为核心抵押物的涉农信贷产品，在抵押率、贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面实现创新突破，有效满足农户等农业经营主体的金融服务需求。

争取到２０１６年末，全省各试点县（市、区）“两权”抵押贷款增量较上年增长５０％，不附加其他担保条件的“两权”抵押贷款余额占比由目前的４０％提高到５０％；到２０１７年末，全省各试点县（市、区）“两权”抵押贷款增量较上年增长８０％，不附加其他担保条件的“两权”抵押贷款余额占比由上年的５０％提高到７０％，基本满足各类农业经营主体多元化融资需求，促进现代农业加快发展。

三、主要任务

（一）加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证及流转交易平台建设工作。

１．加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权、登记、颁证、建档工作。指导“两权”抵押贷款试点县（市、区）按照中央有关政策要求，建立健全农村土地承包经营权登记簿、宅基地使用权及房屋所有权登记簿，规范发放农村土地承包经营权证书、宅基地使用权及房屋所有权证书，确保农村土地承包经营权和宅基地使用权及房屋所有权权属清楚、合同规范、权证齐全、账簿完备，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行颁证，为试点工作创造良好的前置条件。

２．建立健全农村土地流转交易平台。依托农业等主管部门和各类农业新型经营主体，探索建立多级联网的农村土地流转服务平台和县、乡、村三级土地流转服务组织，完善农村土地流转交易市场，搭建集产权交易、金融服务、调查评估和抵押物处置等服务于一体的综合服务平台，健全“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，支持以各种合法方式流转的农村承包土地的经营权用于抵押融资。

（二）推进以“两权”抵押为核心的农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。创新“两权”抵押贷款产品及信贷模式。吸取全国及我省前期开展农村承包土地的经营权抵押贷款业务的成功经验，指导省内相关金融机构结合“两权”的权能属性，制定“两权”抵押贷款业务操作办法，因地制宜，在抵押率、贷款利率、期限、额度、担保方式等方面加大创新力度，简化贷款管理流程，加强风险控制，扎实推进“两权”抵押贷款业务。探索“两权”抵押与农业保险、政策性担保及关联企业（农民合作社）担保、农民联保相结合的多种信贷模式，充分发挥农业保险保障和农业担保机构的融资增信功能，切实满足农户尤其是新型农业经营主体对金融服务的有效需求。引导各省级金融机构对试点县（市、区）的分支机构下放创新权限，加大人员经费配置等方面的倾斜力度，加大正向激励考核权重，建立涉农不良贷款尽职免责制度，适当提高涉农信贷创新产品不良贷款容忍度。

（三）建立完善“两权”抵押贷款试点配套支持政策。

１．省级人民银行、银监、财政、金融、农委、国土资源、住建等部门要充分发挥各自职能出台相关扶持政策。通过给予参与试点金融机构支农再贷款及差别化存款准备金等货币政策工具优惠政策，实施差异化监管政策，合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策；指导试点地区通过制定“两权”抵押贷款利息补贴政策、增量奖励政策，建立并壮大政府支持的农业担保公司等措施，有效调动和增强金融机构开展农村承包土地的经营权抵押贷款业务的积极性。

２．建立健全试点县（市、区）“两权”抵押贷款管理制度。各试点县（市、区）根据国发〔２０１５〕４５号文件及国家“两权”抵押贷款试点工作指导小组《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》精神，与参与试点的金融机构进行深入调研，结合辖区实际，共同研究制定本地区的农村土地承包经营权抵押贷款试点实施方案（意见）或农民住房财产权抵押贷款试点实施方案（意见）和具体支持政策，为金融机构办理抵押物抵押登记、科学合理确定“两权”抵押物价值和抵押率安排落实相应的专业部门或机构，为各金融机构开展业务提供扎实的前置条件和风险防控措施。

（四）建立抵押物处置机制、风险缓释及补偿机制，做好风险保障。省“两权”抵押贷款试点工作推进小组相关成员单位结合各自职能，出台相关支持政策，支持和指导各试点县（市、区）建立和完善“两权”抵押物处置、风险缓释及补偿机制。指导各试点县（市、区）政府采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式建立试点县（市、区）“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制；出台本辖区农村承包土地的经营权抵押贷款或农民住房财产权抵押贷款不良资产处置办法，明确因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户土地承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，保护金融债权安全。

（五）进一步健全“两权”抵押信贷风险分担体系。

１．黑龙江保监局要进一步完善农业保险制度，在试点县（市、区）大力推进农业保险和农民住房保险工作，进一步提高农业保险深度和密度，充分发挥保险的风险保障作用。省级人民银行、银监、保监等部门要引导各银行业金融机构及保险机构加强涉农信贷与农业保险合作，推动试点县（市、区）扩大农业保险覆盖面，鼓励保险公司开展“两权”抵押贷款保险等创新业务，鼓励银行机构建立健全基于涉农保险项下的授信制度，在同等条件下给予投保农业保险的借款主体优惠贷款利率、更高的贷款额度和业务流程简化。

２．省财政厅、金融办要会同有关部门指导各试点县（市、区）发展政策性农业担保机构或设立农业担保基金，充分发挥涉农担保机构的融资增信功能，探索发展信贷、担保和保险合作的多种模式，并合理确定涉农担保业务费率。

（六）大力优化农村金融生态环境。

１．加快试点县（市、区）农村信用体系建设。试点县（市、区）人民银行要配合地方政府建立健全农户信用信息系统，多渠道整合社会信用信息，为农户、家庭农场、农民合作社、农村企业等经济主体建立健全电子信用档案。探索将“两权”抵押贷款主体纳入征信系统管理，建立健全对“两权”抵押贷款主体的信用采集和评价制度，将贷款对象的个人及家庭主要成员的金融信用信息与农业部门所掌握的农户生产信息实现及时互通共享，为金融机构开展贷前调查和评级授信工作提供信息支持。要建立健全信用评价应用机制，持续深入开展“信用户”“信用村”“信用乡镇”创建和评选活动；引导金融机构加大对信用农户的贷款政策优惠力度，提高信用农户的贷款额度，简化贷款审批程序，激励农民增强信用意识，改善农村信用环境。

２．各试点县（市、区）公安和司法部门要采取有效措施，配合金融机构防范各类逃废银行债务行为，保证“两权”（尤其是农村承包土地的经营权）抵押贷款违约行为及纠纷在次年春耕前得到妥善处置，努力营造重承诺、守信用的社会氛围。

四、实施步骤

（一）前期准备阶段（２０１５年９月至２０１６年３月末）。

成立黑龙江省“两权”抵押贷款试点工作推进小组，组长由吕维峰副省长担任，成员单位由人民银行哈尔滨中心支行、省农委、国土资源厅、住建厅、发改委、财政厅、地税局、林业厅、省政府法制办、省金融办、黑龙江银监局、黑龙江保监局组成。推进小组办公室设在人民银行哈尔滨中心支行，承担日常工作。印发《黑龙江省农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点实施方案》，并报国家“两权”抵押贷款试点工作指导小组备案；召开全省“两权”抵押贷款试点工作会议，全面启动全省试点工作；省内相关金融机构根据中国人民银行和银监会等部委制定的相关文件规定，建立相应的信贷管理制度并制定实施细则；各试点县（市、区）成立“两权”抵押贷款试点工作小组，并制定具体试点方案、支持政策，报省政府审核通过后，报国家“两权”抵押贷款试点工作指导小组备案。

（二）试点推进阶段（２０１６年４月至１２月末）。

各试点县（市、区）正式开展试点工作，落实试点实施方案。在此期间，各试点县（市、区）要不断修正试点配套的平台建设、扶持政策等基础工作，及时总结经验和问题，不断完善各操作环节；各金融机构要完善所创新金融产品及服务方式的管理制度、办法；省“两权”抵押贷款试点工作推进小组要加强组织领导、协调沟通、监测反馈，在认真评估筛选的基础上，选择３个至５个工作扎实、运作规范、成效突出的试点县（市、区）作为重点支持对象，加大政策倾斜力度，打造示范典型。

（三）试点总结阶段（２０１７年１月至６月末）。各试点县（市、区）要对试点开展情况及时进行梳理、总结，形成总结报告经试点县（市、区）“两权”抵押贷款试点工作小组审定后报省“两权”抵押贷款试点工作推进小组。总结报告重点介绍试点工作取得的成效与存在的不足，试点过程中好的做法、遇到的困难以及化解思路或办法。省“两权”抵押贷款试点工作推进小组要对各地区试点初步成果进行全面、深入的总结评估，提炼试点可推广经验，分析试点中存在的问题，提出进一步完善的政策建议，形成全省试点工作报告报国家“两权”抵押贷款试点工作指导小组。

（四）宣传推广阶段（２０１７年７月至１２月末）。加大对全省试点工作经验模式及成果的新闻宣传力度，适时召开全省试点工作经验交流会议，推广成熟的试点经验，通过更广泛的实践，进一步完善金融产品和服务方式，积极发挥支持“三农”效用。

五、保障措施

（一）强化组织领导，确保试点工作有序推进。省“两权”抵押贷款试点工作推进小组负责统筹协调全省“两权”抵押贷款试点工作，并指导有关县（市、区）政府按照本方案开展试点工作。建立沟通协调机制，原则上每季度召开一次会议，或根据国家“两权”抵押贷款试点工作指导小组、成员单位要求或工作需要临时召开会议，由省“两权”抵押贷款试点工作推进小组办公室负责召集，研究讨论试点的重点政策、问题和任务等工作。试点县（市、区）政府和“两权”抵押贷款试点工作小组要切实贯彻落实国家和省有关精神和要求，精心筹备，认真组织实施，确保试点工作顺利有序开展。

（二）强化责任意识，切实防范和化解风险。在试点过程中，试点县（市、区）相关部门要加强服务意识，对涉及“两权”抵押贷款的颁证、评估、抵押、贷款等相关服务，切实优化工作流程，缩短办理时间，依法减免有关费用。各金融机构要通过严格审核借款人资格、现场查看抵押物、开展贷后检查、严格监控借款人信贷资金运用情况等手段，切实防范和化解贷款违约风险。

（三）强化宣传引导，营造试点良好氛围。省“两权”抵押贷款试点工作推进小组及试点县（市、区）负责试点工作宣传造势，深入开展“送金融知识下乡”活动，因地制宜组织形式多样、丰富多彩的宣传活动，通过报刊、广播电视、街头宣传、网络等多种媒介向金融机构和新型农业经营主体宣传开展“两权”抵押贷款试点的意义、内容和配套扶持政策，促进相关各方提高认识，达成共识，营造良好的工作氛围。

（四）强化动态监测，及时准确掌握试点推进情况。要建立专项统计监测制度。各试点县（市、区）“两权”抵押贷款试点工作小组办公室要加强对试点工作进展情况的跟踪监测和信息反馈，按要求及时、准确上报统计数据，对试点进展情况、效果和问题进行监测评估，按季撰写试点情况监测分析报告，并在季后２０日内将上季度报告报至省“两权”抵押贷款试点工作推进小组办公室。